La administración pública en las instituciones descentralizadas

INTRODUCCION

La descentralización administrativa funcional tiene por objeto la creación de personas jurídicas a las cuales se transfiere titularidad de determinadas competencias y la responsabilidad de ejecutarlas.

Conforme a lo indicado en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, esta descentralización funcional puede realizarse mediante la creación de personas jurídicas con forma de derecho público o con forma de derecho privado.

Tradicionalmente, la figura de los institutos autónomos ha sido la más importante con forma de derecho público, aún cuando esta no se agota en los institutos autónomos, pues también los establecimientos públicos corporativos, como las universidades nacionales y aquellas personas jurídicas de derecho público específicas, como el Banco Central de Venezuela (establecimientos públicos asociativos), son formas jurídicas de derecho público estatales para la descentralización funcional.

DESARROLLO

Descentralización Administrativa:

Supone el traslado de competencias de la administración central de un Estado a nuevas personas jurídicas de derecho público, dotadas de un patrimonio propio. Aunque el poder central tiene un control muy limitado sobre las actividades de las entidades descentralizadas, éstas se encuentran sujetas a las órdenes de aquel y no gozan de personalidad jurídica propia. El objetivo de este tipo de descentralización es lograr una gestión administrativa más ágil y efectiva. La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política o gubernamental en que mientras que la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes regionales frente a los poderes nacionales.

Características de la Descentralización Administrativa:

  • Transferencias de competencias desde la administración central a nuevos entes morales o jurídicos.
  • El estado dota de entidad jurídica al órgano descentralizado.
  • Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la administración central.
  • El Estado solo ejerce tutela sobre estos.
  • Se basa en un principio de autarquía (organización política y económica de un Estado fundada en el autoabastecimiento).
  • La descentralización refuerza el carácter democrático de un Estado y el principio de participación colaborativo consagrado en numerosas constituciones de la tradición jurídica hispanoamericana.

INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS Y AUTÓNOMAS:

Instituciones que pese a ser financiadas en gran medida por el Estado poseen también otros ingresos independientes, y por la importancia de sus funciones y de su movimiento económico se les agrupa separadamente. Su ámbito de acción es generalmente nacional y tienen autonomía para administrar sus recursos económicos

CONCEPTO DE CENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN:

La centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la administración; la desconcentración, que se han atribui­do partes de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal; la descentralización, que la competencia se ha atribuido a un nuevo ente separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia, y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente.

Autonomía.- Significa exclusivamente que un ente determinado tiene capa­cidad para administrarse a sí mismo; con capacidad para dictarse sus propias normas.

Las Instituciones centralizadas, La administración pública centralizada es el conjunto de dependencias administrativas integrado por: la Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos Administrativos que determine el titular.

La administración pública es la principal actividad que corresponde desarrollar al Poder Ejecutivo para la prestación de los servicios públicos.

El presidente de la República para auxiliarse en el desarrollo de la actividad administrativa del Estado, cuenta con una serie de entidades administrativas que le prestan auxilio y que, por razón de jerarquía, dependen de él, bien sea de manera directa o indirecta.

La centralización administrativa es la forma fundamental en la cual se encuentran organizadas las entidades públicas de carácter administrativo.

La principal cualidad de la centralización de administrativa, es que las entidades centralizadas se encuentran relacionadas entre sí por un vínculo jerárquico constante.

La administración pública centralizada es el aparato a través del cual se manifiesta, de manera prioritaria y cotidiana, el Estado en la vida social.

La administración pública centralizada son las instituciones que dependen totalmente del poder ejecutivo para realizar sus actividades, y forman justamente el aparato administrativo del ejecutivo.

Las entidades descentralizadas.- Integran igualmente la rama ejecutiva y se encargan de cumplir funciones que corresponden al estado, gracias a la descentralización de funciones, tienen autonomía para desarrollar sus actividades y gozan de las prerrogativas que les concede la ley que las crea.

Las categorías más tradicionales son:

LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS:

Son entidades creadas por la ley o autorizadas por ella y que cumplen funciones administrativas.

CARACTERÍSTICAS

  • Son creados por el Congreso, o por el Presidente, previa delegación del órgano legislativo.
  • Su función es la prestación de servicios públicos.
  • Están regulados por las normas del derecho público.
  • Tienen personería jurídica.
  • Tienen autonomía administrativa.

Poseen un patrimonio independiente que puede ser constituido con bienes o fondos públicos o con el producto de impuestos o tasas destinadas para su funcionamiento.

Los organismos especializados. Conjunto de oficinas, dependencias o empleos que forman un cuerpo o una institución dedicados a un fin determinado, como ejemplo tenemos.

El Cuerpo Especializado de Seguridad Portuaria (CESEP) apéndice del Ministerio de las Fuerzas Armadas, es el organismo responsable de la aplicación de la política nacional en material de seguridad portuaria en República Dominicana.

Su misión es dirigir, en coordinación con la Autoridad Portuaria Dominicana APORDOM, la aplicación de la política nacional en materia de protección portuaria, manteniendo los niveles de seguridad y combatiendo todo tipo de delitos en los puertos del país, así como velar por el cumplimiento de las normas, procedimientos y regulaciones, requeridas a nivel internacional.

Es el organismo encargado de la seguridad y de la supervisión de los procesos y sistemas de protección en los puertos y del cumplimiento de las leyes nacionales e internacionales sobre la materia.

Autoridad Portuaria Dominicana (APORDOM), como la Autoridad Designada, faculta al Cuerpo Especializado de Seguridad Portuaria (CESEP), la responsabilidad de velar por la implantación de las medidas contenidas del Código Internacional para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias (PBIP).

Otros ejemplos de organismos especializados son: el DNI (Departamento Nacional de Investigaciones, principal organismo de inteligencia dominicano), la DNCD (Dirección Nacional de Control de Drogas, principal organismo antinarcóticos dominicano), el CESFRONT (Cuerpo Especializado en Seguridad Fronteriza),CESEP (Cuerpo Especializado en Seguridad Portuaria), CESAC (Cuerpo Especializado en Seguridad Aeroportuaria y Aviación Civil) entre otros.

LOS AYUNTAMIENTOS.

Los términos ayuntamiento, alcaldía, gobierno local y gobierno municipal se utilizan como distintos nombres para la institución que realiza las funciones de órgano de gobierno o administración local de un municipio.

El ayuntamiento es la corporación formada por el alcalde y los concejales que se encargan de la administración política de un municipio. El término se utiliza como sinónimo de municipalidad o corporación municipal.

El alcalde es el máximo responsable del ayuntamiento, quien está a cargo de la administración local. Los concejales o ediles, por su parte, disponen de la potestad normativa dentro del municipio. Lo habitual es que el ayuntamiento sea el órgano administrativo más cercano al ciudadano por su rango.

Instituciones Financieras Bancarias y No Bancarias: constituidas por entidades de fomento públicas y privadas, que al igual que los bancos comerciales también emiten obligaciones líquidas y otros sustitutos de depósitos, y por otras instituciones consideradas como no bancarias debido a que se dedican a actividades financieras comerciales.
Conceptos Generales sobre la Contabilidad Pública La contabilidad gubernamental, es el tipo de contabilidad que registra las operaciones financieras de las entidades y dependencias de la administración pública. Todos los eventos económicos cuantificables que afecten al Estado forman parte del interés de la contabilidad gubernamental.

A través de la contabilidad gubernamental, los dirigentes a cargo de la conducción del Estado deben rendir cuentas a los organismos competentes para mostrar cómo administran el dinero público.

De igual manera, la contabilidad gubernamental es una herramienta imprescindible para la elaboración del presupuesto. Aunque depende de cada constitución, lo más habitual es que el presupuesto sea sometido a debate Congreso Nacional. La información que permite defender o criticar el presupuesto procede de los balances ofrecidos por la contabilidad gubernamental.

Es importante destacar que la contabilidad gubernamental está regida por leyes y regulada por varias instituciones. La intención es que el gobierno de turno no aproveche su posición para utilizar los fondos estatales según su conveniencia e intereses, sino que la gestión financiera sea transparente.

La Contraloría General de la República Dominicana es un cuerpo de intervención del estado dominicano para el examen de los gastos públicos.
“La Contraloría General de la República es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos.

La Contraloría General de la República o Controladuría General de la República, es una entidad fiscalizadora superior encargada de velar por cumplimiento y control de los procedimientos administrativos y presupuestarios del Estado.

CREACIÓN.-

La creación de los institutos públicos sólo puede realizarse por Ley, así lo establece el artículo 142 de la Constitución, a cuyo efecto el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, dispone que la Ley respectiva, entiéndase, nacional, estadal u ordenanza municipal, que cree un instituto público, debe contener:

1. El señalamiento preciso de su finalidad, competencias y actividades a su cargo.
2. El grado de autogestión presupuestaria, administrativa y financiera que se establezca.
3. La descripción de la integración de su patrimonio y de sus fuentes ordinarias de ingreso.
4. Su estructura organizativa interna a nivel superior, con indicación de sus unidades administrativas y señalamiento de su jerarquía y atribuciones.
5. Los mecanismos particulares de control de tutela que ejercerá el órgano de adscripción.-

RÉGIMEN LEGAL ADMINISTRATIVO CORRESPONDIENTE A LOS INSTITUTOS PÚBLICOS.-

La actividad de los institutos públicos está sujeta a los principios y bases establecidos en la normativa que regule la actividad administrativa, en particular, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como a los lineamientos de la planificación centralizada (art. 99 LOAP).

SUPRESIÓN DE LOS INSTITUTOS PÚBLICOS.-

Los institutos públicos, tal y como lo establece el artículo 100 de la LOAP, pueden ser suprimidos por Ley especial, la cual debe establecer las reglas básicas de la disolución, así como las potestades necesarias para que el respectivo ejecutivo nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal proceda a su liquidación.

INSTITUTOS AUTÓNOMOS.-

De conformidad con el artículo 101 de la LOAP, los institutos autónomos subsisten, y se regulan conforme a las disposiciones previstas en la sección de dicha Ley destinada a los “Institutos públicos”, y en todas aquellas normas que les sean aplicables a los institutos públicos.-

FORMAS DE DERECHO PRIVADO.

La Ley Orgánica de la Administración Pública, en cuanto a las formas jurídicas de derecho privado de la Administración Pública descentralizada funcionalmente, regula a las sociedades mercantiles del estado, las Fundaciones del Estado y las asociaciones civiles del Estado.-

EMPRESAS DEL ESTADO O SOCIEDADES MERCANTILES DEL ESTADO.-

DEFINICIÓN LEGAL. Personas jurídicas de derecho público constituidas de acuerdo a las normas de derecho privado, en las cuales la República, los estados, los distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los que se refiere la Ley, solos o conjuntamente, tengan una participación mayor al cincuenta por ciento de su capital social. (Art 102 LOAP).

Esta definición pareciera ignorar la “forma de derecho privado” de las empresas del Estado, conforme a los principios de descentralización establecidos en el artículo 29 de la misma Ley. No queda, ante semejante contradicción, más que asumir que se trata de un error del legislador.

CREACIÓN DE LAS EMPRESAS DEL ESTADO.

ACTO ADMINISTRATIVO DE CREACIÓN.-

Conforme al artículo 103 de la LOAP, la creación de las empresas del estado debe ser autorizada por el Presidente de la República en Consejo de Ministras, los gobernadores y los alcaldes, según corresponda, mediante decreto, de conformidad con la Ley.

Las empresas del Estado como sociedades mercantiles, deben constituirse con al menos dos accionistas; sin embargo, el artículo 105 de la Ley permite que las empresas del Estado puedan constituirse con un único accionista, estableciéndose así, la excepción al régimen del contrato de sociedad que establece el Código de Comercio para la constitución de sociedades mercantiles. En estos casos, los derechos societarios podrán ser ejercidos, según sea el caso, por la República, los estados, los distritos metropolitanos, los municipios o los entes descentralizados funcionalmente a que se refiere la Ley Orgánica, que sea titular de la totalidad de las acciones, sin que ello implique el incumplimiento a las disposiciones establecidas en la Ley.

ADQUISICIÓN DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA.-

De conformidad con el artículo 103 de la LOAP, las empresas del Estado adquieren personalidad jurídica con la protocolización de su acta constitutiva en el Registro correspondiente a su domicilio, donde se archivará un ejemplar auténtico de sus estatutos y de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o del medio de publicación oficial correspondiente, donde aparezca publicado el decreto que autorice su creación. No se precisa, sin embargo, si se trata o no del registro mercantil, pero es lógico que debe ser, tratándose de sociedades mercantiles.

Sí se indica en la legislación actual que los trámites de registro de los documentos referidos a las empresas del Estado, estarán excentos del pago de aranceles y otras tasas previstas en la legislación que regula la actividad registral y notarial.

LEGISLACIÓN QUE RIGE LAS EMPRESAS DEL ESTADO.-

Tratándose de personas jurídicas con forma de derecho privado, pese a l contradictoria calificación del artículo 102 de la LOAP, como “personas jurídicas de derecho público”; las empresas del Estado se rigen por la legislación ordinaria, particularmente la establecida en el Código de Comercio, la Ley Orgánica de la Administración Pública, y demás normas aplicables.

Es importante resaltar que, la LOAP vigente dispone expresamente que los trabajadores de las empresas del Estado se regirán por la legislación laboral ordinaria. (Art. 107 LOAP).

FUNDACIONES DEL ESTADO.-

Son fundaciones del estado aquellas cuyo patrimonio está afectado a un objeto de utilidad general, artístico, científico, literario, benéfico o social, en cuyo acto de constitución participe la República, los estados, los distritos metropolitanos, los municipios o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los que se refiere la Ley, siempre que su patrimonio inicial se realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al cincuenta por ciento.

SUPUESTOS QUE DEBEN CONCURRIR:

  1. La fundación debe estar constituida por un ente público
  2. En el patrimonio fundacional inicial haya aporte del Estado mayor al cincuenta por ciento.

CREACIÓN DE LAS FUNDACIONES.-

La creación de las fundaciones del Estado debe estar autorizada respectivamente por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, los gobernadores y los Alcaldes. (Art. 110 LOAP).

ADQUISICIÓN DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA.-

Las fundaciones del estado adquieren personalidad jurídica con la protocolización de su acta constitutiva en la oficina subalterna de registro correspondiente a su domicilio, donde se debe archivar un ejemplar auténtico de sus estatutos y de la Gaceta Oficial de la República o del medio de publicación oficial correspondiente donde aparezca publicado el instrumento jurídico que autorice su creación. (Art. 19 Código Civil, 110 LOAP).

Se precisa igualmente en la Ley que los trámites de registro de los documentos referidos a las fundaciones del Estado, están exentos del pago de aranceles y otras tasas previstas en la legislación que regula la actividad registral y notarial.

RÉGIMEN LEGAL DE LAS FUNDACIONES DEL ESTADO.-

Las fundaciones del Estado se rigen por el Código Civil, la LOAP, y demás normas aplicables, de conformidad con l artículo 114 de la LOAP.

La LOAP también precisa que los empleados de las fundaciones del Estado se rigen por la legislación laboral ordinaria.

CONCLUSION

La Administración Pública descentralizada está constituida por las instituciones autónomas y descentralizadas del Estado y las empresas públicas. Se reputan organismos autónomos y descentralizados del Estado, aquellos órganos dotados, en principio, de una personalidad jurídica distinta de la del Estado, con patrimonio propio, autonomía administrativa y libre determinación, creados para realizar un cometido estatal y sujeto a las limitaciones impuestas por la Constitución y las Leyes.

Todos los actos y operaciones legalmente realizados por los organismos autónomos y descentralizados se reputan garantizados por el Estado.

Los organismos de participación estatal mayoritaria, de una conformación de Derecho Público y/o privado, dedicados a la explotación industrial, comercial o agrícola, se denominan empresas públicas.

El incremento de la participación de Estado en la dirección y ejecución del proceso de desarrollo nacional dio por resultado, ante la ineficiencia del esquema tradicional de organización, el surgimiento de está nueva forma de organización administrativa, la descentralizada y con ella esa figura jurídica denominada organismos autónomos y empresas públicas, que en América Latina tienen vigencia real a partir de la década de 1930, aun cuando existen desde épocas anteriores algunos precedentes de estos entes públicos.

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